1.0Fortune Insighthttps://prime.fortuneinsight.com/web卡内基廣場https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/author/carnegierich600338<blockquote class="wp-embedded-content"><a href="https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/491687">出事就去領事館？國際法如何看待領事館的外交庇護權</a></blockquote> <script type='text/javascript'> <!--//--><![CDATA[//><!-- !function(c,d){"use strict";var e=!1,n=!1;if(d.querySelector)if(c.addEventListener)e=!0;if(c.wp=c.wp||{},!c.wp.receiveEmbedMessage)if(c.wp.receiveEmbedMessage=function(e){var t=e.data;if(t)if(t.secret||t.message||t.value)if(!/[^a-zA-Z0-9]/.test(t.secret)){for(var r,a,i,s=d.querySelectorAll('iframe[data-secret="'+t.secret+'"]'),n=d.querySelectorAll('blockquote[data-secret="'+t.secret+'"]'),o=0;o<n.length;o++)n[o].style.display="none";for(o=0;o<s.length;o++)if(r=s[o],e.source===r.contentWindow){if(r.removeAttribute("style"),"height"===t.message){if(1e3<(i=parseInt(t.value,10)))i=1e3;else if(~~i<200)i=200;r.height=i}if("link"===t.message)if(a=d.createElement("a"),i=d.createElement("a"),a.href=r.getAttribute("src"),i.href=t.value,i.host===a.host)if(d.activeElement===r)c.top.location.href=t.value}}},e)c.addEventListener("message",c.wp.receiveEmbedMessage,!1),d.addEventListener("DOMContentLoaded",t,!1),c.addEventListener("load",t,!1);function t(){if(!n){n=!0;for(var e,t,r=-1!==navigator.appVersion.indexOf("MSIE 10"),a=!!navigator.userAgent.match(/Trident.*rv:11\./),i=d.querySelectorAll("iframe.wp-embedded-content"),s=0;s<i.length;s++){if(!(e=i[s]).getAttribute("data-secret"))t=Math.random().toString(36).substr(2,10),e.src+="#?secret="+t,e.setAttribute("data-secret",t);if(r||a)(t=e.cloneNode(!0)).removeAttribute("security"),e.parentNode.replaceChild(t,e)}}}}(window,document); //--><!]]> </script><iframe sandbox="allow-scripts" security="restricted" src="https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/491687/embed" width="600" height="338" title="“出事就去領事館？國際法如何看待領事館的外交庇護權” — Fortune Insight" frameborder="0" marginwidth="0" marginheight="0" scrolling="no" class="wp-embedded-content"></iframe>https://prime.fortuneinsight.com/web/wp-content/uploads/2020/10/us-consulate-hong-kong.jpg553369本文章並不是專業法律意見，若希望尋求法律意見，請咨詢執業律師或大律師。   繼筆者上星期出文講解大使館或領事館所享有的外交豁免權以後，這個星期香港也發生了另一件和國際法以及《維也納領事關係公約》相關的新聞。本周二，包括學生動源前召集人鍾翰林在内的六名香港青年進入美國駐香港領事館尋求政治庇護，而行動前鍾翰林則被國安人員在領事館附近的咖啡店拘捕，而其餘人士則在進入美國領事館後被有關人員留下聯絡方法後被拒絕提供庇護。根據後續媒體報道，其中一人更是持美國國籍。 在有關事件發生後，已經有本土國際關係KOL特意拍片分析，指出美國和其他主要國家均抗拒透過在他國的領事館向他國公民提供政治庇護（diplomatic asylum或稱爲領事庇護），而更爲正確的方法，正如美國領事館的網站指出，是前往美國本土在當地尋求政治庇護（territorial asylum, 或稱爲領地庇護）。事實上，除非在極少數涉及政治或社會知名人士的案例以外（例如中國盲人維權人士陳光誠，或六四後出走的方勵之教授等），美國一向抗拒以其領事館向他國異見人士提供領事庇護，這個和領事館在國際法上的地位息息相關。   領事館不等於他國領土   華文媒體以及網上討論一向錯誤地把大使館（embassy）和領事館（consular）視爲他國領土範圍。而實際上，這個觀念是錯誤地受中國近代史上治外法權（extraterritoriality）的影響。西方國家的大使館或領事館在十九世紀時，確實在中國，日本，埃及等國享有治外法權，而他國享有的治外法權並不是國際法本身，而是他國和中國，日本，埃及等國簽訂的條約所賦予的「特權」（privileges）。而現代國際法並不承認大使館或領事館在他國自動享有治外法權，正如前文提及，基於進行外交任務的需要，他國大使館或領事館往往需要被豁免在本國法律下本應承擔的法律義務和風險。因此，在1961年簽訂的《維也納外交關係公約》和1963年簽訂的《維也納領事關係公約》分別賦予了大使館和領事館部分的外交特權，其中包括了外交人員可以享有和其外交任務相關的「外交豁免權」，而上述兩項公約均同時保護大使館和領事館，包括使館館長的官邸以及交通工具在内不得被侵犯。例如《維也納領事關係公約》第31條則規定： 「一、領館館舍於本條所規定之限度內不得侵犯。 二、接受國官吏非經領館館長或其指定人員或派遣國使館館長同意，不得進入領館館舍中專供領館工作之用之部份。惟遇火災或其他災害須迅速採取保護行動時，得推定領館館長已表示同意。 三、除本條第二項另有規定外，接受國負有特殊責任，採取一切適當步驟保護領館館舍免受侵入或損害，並防止任何擾亂領館安寧或有損領館尊嚴之事情。 四、領館館舍、館舍設備以及領館之財產與交通工具應免受為國防或公用目的而實施之任何方式之徵用。如為此等目的確有徵用之必要時，應採取一切可能步驟以免領館職務之執行受有妨礙，並應向派遣國為迅速、充分及有效之賠償。」 因此，按照上述條紋内容，除非得到美國領事館館長本人的同意，香港特區的警察以及中國的國安人員，均不能進入香港領事館内進行搜查以及拘捕，除非領事館發生火災或其他嚴重災害。故此，受國安法追捕人士，一旦進入美國領事館專供領館工作之用之部份（這意味著有關人士需要穿過領事館外之等候區），確實可以短暫地達到逃離警方以及國安單位追捕的目的。問題是，國際法是否容許美國領事館人員向其提供上述的領事庇護。   國際法下領事館不能提供領事庇護嗎？   本地某報社就這問題特地訪問了某律師，該律師指出「領事館不及大使館，不能提供外交保護，亦不可批出政治庇護。」。首先，大使館是指一國向他國派駐的常駐外交代表機關，故此大使館往往設於他國首都，並被視爲他國外交任務不可分割的部分；而領事館則是下轄於大使館，目的是為了方便他國僑民在第三國的城市之中進行旅游和商貿往來。故此，大使館所享有的特權往往比領事館要廣汎，例如在上述《維也納領事關係公約》第31條中只禁止接受國侵犯「領館館舍中專供領館工作之用之部份」；而根據《維也納外交關係公約》，接受國不得進入「領館館舍」。然而，即使是按照較爲狹窄的《維也納領事關係公約》，該公約亦並未明文禁止領事館向他國公民提供外交庇護。而即使是有關大使館職權的《維也納外交關係公約》，實際上亦未承認大使館有權向任何人批出庇護。 值得一提的是，在草議《維也納領事關係公約》第31條的過程中，曾有人提出，若接受國未得到使館館長的同意，則接受國當局可以根據法律命令或司法決定並在接受國外交部長的授權下進入領事館範圍，然而這項草案卻遭到大比數否決。 故此，從《維也納領事關係公約》的草議歷史來看，當時成員國的意志是傾向對領事館是否有權提供外交庇護保留模糊的態度。而在軟性法律（soft law）的角度來看，國際法研究院（Institut de Droit International）在1950年巴斯會議中有關國際公法下的庇護問題（第五委員會）的決議（Resolutions Adopted at its Bath Session, September, 1950）第三章第三條更明文指出「庇護可以由外交使團，領事館，軍艦，用於公共服務的政府船隻，軍用飛機以及在該國被授權行使管轄權的另一機構管轄範圍內發出。」故此，《維也納領事關係公約》和《維也納外交關係公約》均沒有根據大使館和領事館的職權分別而禁止領事館向他國公民提供政治庇護，而部分軟法文件更進一步承認領事館有權批出庇護權。   美國領事館提供外交庇護是否干預中國内政？     然而《維也納領事關係公約》並未明文禁止領事館向他國公民提供庇護，並不代表國際法自動容許領事館向他國公民提供庇護，而其中一個主要障礙在於，接受國往往會視派出國向接受國公民批出外交庇護為國際法所禁止，非法干預他國内政的行爲。在1950年代，國際法院在哥倫比亞與秘魯的「庇護權案」作出裁決。根據案情，秘魯政變未遂的領袖Victor Rau l Haya de la Torre在1948年尋求在利馬的哥倫比亞大使館中得到外交庇護。哥倫比亞使館接受了他的請求並通知秘魯政府，哥倫比亞根據1928年《哈瓦那庇護公約》第2條給予de la Torre外交庇護。而秘魯政府則認爲de la Torre並不享有外交庇護權並反對其安全離境。國際法院在裁決中首先提出了“外交庇護”與“領域庇護”的區別：在領域庇護中，避難者是在給予庇護國境內；而在外交庇護中，避難者仍然處於使館駐在國境內（見上文，領事館並不享有治外法權），故此領事館向避難者批出外交庇護的行爲，實際上就是把避難者從其所在國的司法管轄權中移離，故此有損領土國的主權。因此，國際法院指出，除非外交庇護擁有額外的法律依據，否則國際法不能承認這種有損領土主權的外交庇護。而在拉丁美洲的情況下，國際法院承認在緊急情況下向政治犯批出外交庇護是拉丁美洲的地區習慣（local custom），但並未達到國際習慣法的地位，故此在非拉丁美洲地區，國際習慣法似乎並未容許領事館向避難者批出外交庇護。   國際法下的人道理據   然而，國際法院的就「庇護權案」作出判決的1950年代仍然是國家主權至上的時期，這似乎並未顧及在極端情況下避難者可能遭受人權侵犯或政治逼害的情況。就此情況，不少國際學者引用「庇護權案」中國際法院判決的第284段作爲延申出例外情況的依據： 「因此，原則上，庇護不能用以干擾司法運作。唯一例外情況只能發生於當任意行動以正義為幌子代替法治的時候。其中一個情況是當司法行爲明顯地被出於政治目的的措施所破壞的時候。庇護將保護政治罪犯免於政府可能用以或試圖對付其政治對手的明顯具有法外性質的措施。」 而在實際執行上，即使在今天，很多國家仍在給外交和領事官員的指示中保留外交庇護其中一項選擇。其中美國國務院外交事務手冊第227.2條就指出，美國駐外機構不應向他國公民批出或保證提供庇護，然而這項原因是因爲庇護一詞在美國法律中單指在美國領土所申請的領域庇護。然而對於本文中所指外交庇護，美國國務院外交事務手冊並未徹底抹殺其可能性，例如第227.1條中就指出「由於涉及的情況可能多種多樣，外國公民在崗時提出的保護要求應根據個人情況處理。」故此在文意上保護要求或可理解爲包括外交庇護而美國領事館前綫人員在是否提供「保護」的情況下實際上按照情況具有酌情權，而並沒有被一刀切抹殺。而加拿大的官方立場是，「除非在特殊情況下，加拿大外交任務不應向他國公民提供庇護。而基於人道理由可以給予臨時庇護的特殊情況包括，在政治動蕩的情況下該尋求庇護者的人身安全受到即時的威脅，而加拿大外交人員需謹慎確保其人道主義性質不會被曲解。」 […]