成也美國敗也美國? 停擺的世貿組織上訴機制

1.0Fortune Insighthttps://prime.fortuneinsight.com/web卡内基廣場https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/author/carnegie成也美國敗也美國? 停擺的世貿組織上訴機制 - Fortune Insightrich600338<blockquote class="wp-embedded-content"><a href="https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/490093">成也美國敗也美國? 停擺的世貿組織上訴機制</a></blockquote> <script type='text/javascript'> <![CDATA[//><!]]> </script><iframe sandbox="allow-scripts" security="restricted" src="https://prime.fortuneinsight.com/web/posts/490093/embed" width="600" height="338" title="“成也美國敗也美國? 停擺的世貿組織上訴機制” — Fortune Insight" frameborder="0" marginwidth="0" marginheight="0" scrolling="no" class="wp-embedded-content"></iframe>https://prime.fortuneinsight.com/web/wp-content/uploads/2020/09/wto_12.jpg700350世界貿易組織（簡稱世貿）的三日專家組在上週二裁定，美國對中國超過3000億貨品所徵收的關稅屬於歧視而違反世界貿易規則，而美國亦未能滿足舉證責任，證明中國涉及不公平貿易以合理化開徵新的關稅。然而，早在一年前美國已經通過運用否決權，阻止世貿上訴機制（Appellate Body）任命新的成員，故此世貿上訴機制已因無法達致三人的最低人數要求而陷入停擺。這意味著美國只要就裁決提出上訴，案件即會永遠卡在程式之中而無法取得任何結果。本文將會簡單介紹世貿組織的爭端解決機構和爲何作爲世貿組織創始人的美國會對上訴機制存在如此巨大的敵意。世界貿易組織源起自二戰結束後的「布列敦森林機構」（The Bretton Woods Institutions），根據各戰勝國的構想，除了專責處理政治事務的聯合國以外，戰後的國際秩序亦應包括國際貿易組織（International Trade Organization, ITO）以避免二戰前的各種關稅和貿易戰威脅世界和平和貿易秩序。然而國際貿易組織條約卻在美國國會因爲該組織可能干涉美國經濟主權爲理由遭到否決，由於缺乏作爲戰後經濟龍頭的美國參與，其餘各國亦放棄加入國際貿易組織，致使國際貿易組織胎死腹中。而早在籌組國際貿易組織之前，作爲戰勝國的八大國家（美國，英國，加拿大，澳洲，法國，比利時，荷蘭，盧森堡；值得一提的是蘇聯並不包括在內）曾在1947年展開關稅減讓談判，談判結果達成45,000項關稅減讓，影響達100億美元，約占當時世界貿易額十分之一，是爲「關稅暨貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）。在欠缺國際組織管理國際貿易問題的情況下，其餘國家開始以1947年的GATT作爲框架，加入有關貿易規則之部分條文成爲一個管理國際貿易之多邊機制。另鑒於美國國會並未批准加入ITO，各國亦同意以「暫時適用議定書」（Provisional Protocol of Application, PPA）之方式簽署GATT。雖然GATT之適用法律基礎係臨時性質，且係一個多邊協定並無國際法上之人格地位，但透過GATT為論壇所進行之歷次談判，GATT逐漸成爲實然（de facto）的國際組織，其中以第七回合（東京回合）與第八回合（烏拉圭回合）談判最為重要。在1973年的東京回合談判，各國除了通過持續降低關稅障礙外，亦達成樂多項非關稅規約（code），使GATT談判之觸角伸入非關稅領域，包括如何處理補貼與平衡措施、技術性貿易障礙、輸入許可發證程式、政府採購、關稅估價、反傾銷等逐漸實現貿易自由化的協議。而在1986年的烏拉圭回合談判中，各國通過建立爭端解決機構（Dispute Settlement Body）以解決各國之間的貿易爭議，並在1993年決議通過成立國際貿易組織使GATT由原先單純之國際經貿協定轉化成為實質之國際組織。在世貿組織的框架下，WTO爭端解決機構所作之裁決對各成員國具約束力，使WTO所轄各項國際貿易規範得以有效地落實與執行。 GATT本身雖然具有爭端解決機制，然而本質上更貼近政治和外交管道上的協商，故此在全體「協商一致」的原則下，專家組的裁決結果可能被成員一票否決。而世貿組織的爭端解決機制則更接近司法解決，對比起全體「協商一致」，世貿組織采納了「反向一致」原則，即除非全體成員一致反對報告，否則報告將被通過和採納；而世貿組織在專家組之上更設立了常設上訴機構，上訴機構設有7名法官，任期為4年，可連任1次，每一個貿易爭端都需要3名法官共同審議。根據世貿的爭端解決規則，倘若世貿成員國在經過強制諮商（consultation）期間後，仍無法排解彼此間涉及世貿協定適用之貿易爭端，此時貿成員國可請求成立小組（Panel）就爭端的「事實」以及「法律」問題進行審議；在小組完成爭端的審議程序後，倘若當事方對小組做成的法律問題判斷有所不服，此時當事方可進一步向上訴機構提出上訴，由上訴機構對所涉及之「法律」問題進行審理。在烏拉圭回合談判中，美國積極協調歐洲經濟共同體和日本，推動建立常設的是世貿爭端解決機制。自世貿組織成立以來，美國即頻繁使用爭端解決機制，其起訴案件占全球比重超過20%，其中超過九成的案件獲得勝訴。但是，自從世貿組織爭端解決機制成立伊始，美國就意識到該機制缺乏監督和制衡，並擔心爭端解決機制的職能由解決爭端演變成世界的貿易法庭。其中爭端解決機制有權詮釋世貿協定，令美國擔心專家組的判斷將會取代主權國家透過多輪外交談判達成的結果，實際上令爭端解決機制通過法官自行造法，變相成爲類似歐洲法院（European Court of Justice）在歐洲經濟共同體的角色一般，取代主權國家的意志，成爲推動世界貿易整合的力量。然而美國增加制衡WTO爭端解決機制的改革努力得到的回應寥寥，包括歐洲國家和日本在內的其他成員，反而更傾向於鞏固爭端解決機制的獨立性，以應對美國的單邊主義貿易政策，並且積極利用「協商一致」原則反對美國提出的爭端解決機制改革建議。和坊間常見針對特朗普個人的論調不同，美國針對上訴機制的一系列不滿乃是由奧巴馬任内開始。奧巴馬於2009年上任開始，美國即開始改變策略，不再透過多邊會議尋求其他成員國通過改革爭端解決機制，而是改爲運用美國在任命上訴機制法官中具備的否決權來表達對爭端解決機制的不滿。2016年5月，美國出人意料地以其在涉美案件中越權（ultra vires）為理由，否決了世貿爭端解決機制韓國籍法官張勝和（Chang Seung Wha）的連任。而在特朗普政府任內，美國貿易代表萊特希澤（Robert Lighthizer）的辦公室首先發佈《2018年總統貿易政策議程》，要求世貿組織就爭端解決機制存在的下列系統性問題進行改革：首先，上訴機構的法官在任期到期後不應自行決定繼續審理案件。其次，上訴機構應在諒解備忘錄規定的90天內作出裁決。第三，上訴機構不應對爭端以外的問題發表諮詢性意見。第四，上訴機構報告不應作為先例，上訴機構的法官必須對每次案件做出不受先前報告影響的客觀裁決。與此同時，美國開始系統性地否決所有上訴機構法官甄選程式的提案草案，導致上訴機構法官七個席位中僅餘三位在職，這是審理案件所需法官數量的最低要求。到2019年12月10日，上訴機構法官只剩中國籍法官趙虹，世貿爭端解決機制將在事實上陷入無法正常運轉的境地。截至2019年9月，已有多個成員國提出了涉及世貿爭端解決機制的改革方案或意見，包括歐盟發佈的《世貿現代化》概念；歐盟和中國等14成員方案；歐盟、中國、印度、黑山四方聯合提案；非洲集團方案；加拿大世貿組織改革部長級會議聯合公報；洪都拉斯上訴機構改革方案；印度等發展中國家提出《促進WTO發展和包容性》改革意見，等等。其中歐盟亦同時與加拿大，中國等國推出「世貿爭端臨時上訴安排」，即透過在現行的上訴機制以外建立一個替代性貿易爭端體系，來取代世貿現已停止運作的上訴機構。然而美國卻認爲，歐盟有關上訴仲裁程序的提議將「延續上訴機構的失敗之處」，甚至威脅阻止世貿通過新的預算草案。根據美國貿易代表法律顧問斯蒂芬·沃恩(Stephen Vaughn)，來自歐盟和其餘成員國的改革方案均未能回應特朗普政府針對世貿的兩個主要系統問題。首先，美國視世貿為國際協議，而不是一個新的全球管治體系，因此美國不能接受上訴機構擁有像歐洲法院那樣自行造法的能力，改變當初成員國通過外交談判達成的協議初衷。而像歐盟的改革方案尋求進一步擴大上訴機制法官的規模，毫無疑問並不能回應美國針對上訴機制的不滿。其次，美國認爲促成世貿改革最有利的辦法，不是透過國際多邊協調，而是透過美國利用美國市場作爲談判籌碼與各主要貿易夥伴進行雙邊談判。這項想法倒是和特朗普政府的單邊主義外交方針高度一致：美國在雙邊談判對於歐盟，中國和加拿大等國都具有壓倒性優勢，而在多邊談判當中，美國卻容易被歐盟-中國-日本-加拿大等聯合反對，因此在雙邊談判美國能取得更有利的條件，使世貿改革沿著美國而非其它成員國所希望的方向前進，而在上訴機構等美國和其他主要貿易夥伴立場大相徑庭的問題上，美國應適用類似在北美自由貿易協定再談判中的策略，針對主要貿易夥伴進行「逐個擊破」。而另一個沒有被沃恩提到而又是處於世貿危機中極其核心的問題，就是中國在這個強調自由貿易的國際組織内的角色定位。隨著中國「入世」，中國並沒有像西方國家預期一般走向市場自由化，反而是發展了以國家主導經濟發展的北京模式。中國經濟的成功也令其他發展中國家開始注視中國經濟發展模式，也導致了發展中國家在多哈談判中拒絕了世貿所要求進一步開放市場的要求。而對於美國和歐盟而言，中國除了拒絕進一步開放市場以外，強制技術轉移，知識產權問題和國有企業的競爭優勢也和世貿協議背後的精神相違背。特朗普政府經常提到中國透過世貿組織擁有「不公平貿易優勢」亦是美國尋求改革世貿的主要原因，而實際上，中國在加入世貿的8年過渡期中，並沒有履行大部分入世承諾，反而是利用其「發展中國家」的地位尋求繼續享有「特殊與差別待遇」優惠。而在世貿協議下，開發中國家的關稅減讓幅度及對敏感產品市場的保護，條件都優於美國和歐盟等已開發國家，例如在工業產品關稅談判中，已開發國家須承諾在3年內，將剩餘關稅降到零；但開發中國家在3年內關稅只須降到3%，低度開發家甚至可自願選擇要不要調降關稅。實際上除了中國以外，濫用「發展中國家」地位的情況在世貿十分普遍。例如新加坡至今仍然以「發展中國家」自居（即使近期新加坡態度已經軟化，並表態支持歐美就改革世貿特殊與差別待遇的方案），而南韓在2019年10月才放棄「發展中國家」的地位。而美歐2大經濟體近年來對於WTO「開發中國家」浮濫情形已多次要求改革，但在中國爲首的「發展中國家」集團反對下均無矢而終。故此，美國針對上訴機制的種種行動，亦應被視爲美國長久以來對於世貿組織不滿的強烈反彈。透過癱瘓上訴機制，以雙邊談判取代多邊國際會議，以自行開徵關稅取代世貿組織下的爭端解決程序，美國正進一步弱化以世貿爲首的國際貿易體系。根據上訴機制的前成員之一Peter […]